我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速和目前建設(shè)用地緊缺的矛盾十分突出。要妥善解決建設(shè)用地缺口，除了節(jié)約集約使用現(xiàn)有城市建設(shè)用地，將一些低山和丘陵開(kāi)辟為建設(shè)用地外，一個(gè)重要的途徑就是統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地向城市的流轉(zhuǎn)。這里的關(guān)鍵在于，如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地向城市建設(shè)用地合理有序有效的流轉(zhuǎn)。

然而，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中也存在著許多問(wèn)題：

1. 現(xiàn)行的試點(diǎn)和地方法規(guī)與國(guó)家法律沖突

2．土地管理體制不健全，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無(wú)序

3. 農(nóng)村集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位不平等

4. 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)界定不清

為此，我們建議：

1．進(jìn)一步改進(jìn)和完善法律制度

從1999—2000年國(guó)土資源部在蕪湖，蘇州和湖州等地布置了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，到2005年廣東省人民政府頒布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（省政府100號(hào)令）；從2003年中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》(中發(fā)[2003]3號(hào))到2007年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知(國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào))，再到2007年國(guó)土資源部制定的《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(建議稿)，都表明了中央和地方政府對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)積極肯定的態(tài)度。但是，正如前面已經(jīng)指出的，只要農(nóng)村集體建設(shè)用地未經(jīng)國(guó)家征收和征用便進(jìn)入市場(chǎng)，無(wú)論采取何種形式，都會(huì)改變城市土地單一國(guó)有的格局，從而與憲法和土地管理法產(chǎn)生抵觸。

如果考慮到現(xiàn)行的憲法是2004年剛剛修改過(guò)的，在短期內(nèi)不宜再做修改，建議對(duì)土地管理法做出如下修改：原有城市的土地歸國(guó)家所有，新增城市土地可以采取多種所有制形式。對(duì)于新增的公益性用地，繼續(xù)通過(guò)征收或征用的方式獲得，并實(shí)行國(guó)有；對(duì)于非公益性用地，在符合城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，由用地單位通過(guò)市場(chǎng)而獲得，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以進(jìn)入市場(chǎng)自由交易。

通過(guò)上述修改，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)以及相關(guān)的政策法規(guī)與憲法和土地管理法之間的沖突就可以基本消除了。

2．加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃，推行增減掛鉤

如前所述，我國(guó)目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量已達(dá)到3.41億畝，其中農(nóng)村建設(shè)用地是城市建設(shè)用地的5倍，農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人口的3.8倍。從總量上看，推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程與保持18億畝耕地并沒(méi)有尖銳的矛盾。這里的關(guān)鍵是要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)行“增減掛鉤”。所謂“增減掛鉤”，就是城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。這個(gè)政策已在一些地方試點(diǎn)，是一個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃的有益嘗試，受到各地歡迎。

為了更好地推行“增減掛鉤”政策，建議：

    一是以大城市為依托加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程（因?yàn)榇蟪鞘斜戎行〕鞘懈��?jié)省土地），改變大中小并舉、特別是優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略；

    二是要把城鎮(zhèn)化落到實(shí)處，不僅要讓農(nóng)民離土又離鄉(xiāng)，還要讓農(nóng)民進(jìn)廠又進(jìn)城，并在城市安居樂(lè)業(yè)，變成城市居民；

    三是要改革征地制度，非公益性用地，一律通過(guò)市場(chǎng)公平交易，這樣一方面可以引導(dǎo)制造業(yè)向城市邊緣的工業(yè)園區(qū)集中，另一方面使農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中由于土地轉(zhuǎn)用所帶來(lái)的巨大收益；