中共十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)于強(qiáng)化農(nóng)民承包的長(zhǎng)期行為，促進(jìn)土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，城鄉(xiāng)建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化的成果，無疑將起到積極的作用。但是，我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)還存在著一些與《決定》的精神相矛盾的問題，為全面貫徹落實(shí)《決定》精神，并將其體現(xiàn)在國家法律之中，提出建議如下：

　　一、重新修訂《土地管理法》

　　在不改變現(xiàn)行《土地管理法》的基本原則和制度框架下，對(duì)現(xiàn)有土地管理制度進(jìn)行適憲性完善。

　　1、進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)。一是建立有利于耕地保護(hù)的利益機(jī)制，對(duì)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田的農(nóng)民給予補(bǔ)貼；二是劃定永久基本農(nóng)田，將其規(guī)定到法律中去；三是實(shí)行耕地先補(bǔ)后占制度，確保耕地得到有效補(bǔ)充；四是增加耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的規(guī)定，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。

　　2、維護(hù)農(nóng)民土地的合法權(quán)益。一是縮小征地范圍，土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外從事非公益性項(xiàng)目的，允許農(nóng)民參與開發(fā)經(jīng)營；二是允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，對(duì)于依法取得的農(nóng)民集體建設(shè)用地(不分圈內(nèi)圈外)，在符合規(guī)劃的前提下，通過入股、聯(lián)營、出租等方式參與經(jīng)營。圈外的集體建設(shè)用地，允許入市轉(zhuǎn)讓；三是改革征地補(bǔ)償方式，實(shí)行同地同價(jià)；四是對(duì)被征地農(nóng)民給予社會(huì)保障。

　　3、調(diào)整土地收益分配關(guān)系。一是土地出讓收益更多用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障、農(nóng)地保護(hù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配。

　　4、簡(jiǎn)化審批程序，提高審批效率。堅(jiān)持中央對(duì)用地總量嚴(yán)格控制和監(jiān)管的前提下，賦予地方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)一定的靈活調(diào)整用地的自主性。

　　5、強(qiáng)化土地管理和利用的法律責(zé)任體系建設(shè)。一是將地方政府作為關(guān)鍵的責(zé)任主體納入法律制度，改變過去國土部門獨(dú)自承擔(dān)土地違法責(zé)任的現(xiàn)象。二是規(guī)定地方政府在耕地和基本農(nóng)田保有量、建設(shè)用地總量、城市邊界增長(zhǎng)控制和土地違法監(jiān)管等方面的責(zé)任，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。三是建立各有關(guān)部門按分工進(jìn)行監(jiān)管的土地違法處理機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。

　　6、國家建立了土地督察制度，國土資源部近年了也出臺(tái)了不少規(guī)章、文件，各級(jí)地方政府形成了不少創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，這些都應(yīng)反映到此次修法之中。

　　二、修訂其它相關(guān)法規(guī)

　　關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)的問題：根據(jù)《決定》精神，集體所有的土地可以進(jìn)行非公益性城市建設(shè)開發(fā)，這就要求設(shè)立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)。為此建議：

　　1、給予城市國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地相同的地位，在程序上對(duì)兩者進(jìn)入市場(chǎng)采取相同的方式。將《物權(quán)法》第135條修改為“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國家或集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”，將現(xiàn)行的建設(shè)用地使用權(quán)的客體擴(kuò)大到集體所有的土地。

　　2、放寬現(xiàn)行城市建設(shè)用地管理法律法規(guī)中對(duì)于城市建設(shè)用地范圍的制約。在修訂《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)規(guī)定的同時(shí)，增加關(guān)于集體土地用于城市非公益性建設(shè)的程序規(guī)定。

　　關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的問題：根據(jù)《決定》精神，應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度，賦予農(nóng)民更加靈活、完善的土地承包經(jīng)營權(quán)。為此建議：

　　逐步探索、發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式，強(qiáng)化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性。鑒于目前集體組織以外的單位或個(gè)人參與農(nóng)業(yè)開發(fā)已有不少實(shí)踐，在《農(nóng)村土地承包法》中可將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體擴(kuò)大至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，允許其承包集體土地或國有土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并通過法律對(duì)程序和方法予以確認(rèn)。