我國從1991年進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)（俗稱“老農(nóng)�！保�，其模式為個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔，國家和地方政府只給予政策扶持而沒有資助補(bǔ)貼。1992年，民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，至1998年，曾覆蓋2200個(gè)縣、參保農(nóng)民高達(dá)8200萬人。由于實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基本解體，絕大多數(shù)農(nóng)民無法從集體獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金幾乎全部來源于個(gè)人繳費(fèi)及利息，缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的社會(huì)互助機(jī)制和統(tǒng)籌功能。加上農(nóng)民的平均收入水平較低，選擇農(nóng)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)往往就低不就高，到時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)標(biāo)準(zhǔn)也很低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前按“老農(nóng)�！鳖I(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民中，每月200元以上的僅占5.3%，每月100元—200元的占15.3%，每月50元—100元的占19.7%，每月50元以下的占到59.7%，甚至有的農(nóng)民領(lǐng)到的養(yǎng)老金每月僅為幾毛錢，實(shí)際起不到養(yǎng)老保障作用。

　　2003年以后，從發(fā)達(dá)地區(qū)開始，一些地方嘗試建立起個(gè)人、集體、政府三方籌資、具有統(tǒng)籌保障功能的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”）。目前，全國已有31個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）、1900多個(gè)縣級(jí)開展“新農(nóng)�！保�發(fā)展勢(shì)頭良好，但也存在一些突出問題，主要表現(xiàn)為：

　　一是缺乏規(guī)范性的法規(guī)指導(dǎo)。《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》只是部門規(guī)章，且由于制定時(shí)間較早，內(nèi)容早已滯后。各地的“新農(nóng)�！痹圏c(diǎn)基本是“一地一策”甚至“一地多策”。制度的不統(tǒng)一，導(dǎo)致各地農(nóng)民在繳費(fèi)、補(bǔ)貼以及享受待遇的標(biāo)準(zhǔn)等方面千差萬別,給國家整合農(nóng)保模式造成沉重的成本負(fù)擔(dān)。

　　二是一些地方財(cái)政投入還不到位。一些地方政府為吸引農(nóng)民投保，盲目允諾財(cái)政補(bǔ)貼的比例和增速，但實(shí)際上養(yǎng)老保險(xiǎn)帳戶上只有農(nóng)民繳納的資金，地方政府并沒有進(jìn)行配套。

　　三是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理存在缺陷，保值增值問題突出。由于管理體制的不完善、監(jiān)管力度不夠，一些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老基金被擠占、挪用現(xiàn)象，基金安全缺乏保障。另外，農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為自收自支事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)來源要從當(dāng)年收取的保費(fèi)中提取，導(dǎo)致了基金的流失；基金運(yùn)營渠道單一，沒有進(jìn)行專業(yè)管理，致使保險(xiǎn)基金保值增值問題突出。

　　中共十七大報(bào)告提出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”，今年中央一號(hào)文件提出建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，應(yīng)按照中央部署加快新農(nóng)保試點(diǎn)工作。為此，提出如下建議：

　　1、制定“新農(nóng)�！敝贫冉ㄔO(shè)的指導(dǎo)性法規(guī)。應(yīng)在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒國際通用作法，出臺(tái)以國務(wù)院名義制定的指導(dǎo)性法規(guī)。對(duì)新農(nóng)保的籌資原則、繳費(fèi)基數(shù)、覆蓋對(duì)象、財(cái)政補(bǔ)貼辦法、基金積累模式、待遇標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取年齡、工作經(jīng)費(fèi)來源等做出制度一致、標(biāo)準(zhǔn)有別的制度安排。

　　2、國家財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)給與財(cái)政支持。對(duì)“新農(nóng)�！钡恼�府補(bǔ)貼部分，中央財(cái)政可采取分類補(bǔ)貼政策，東部發(fā)達(dá)地區(qū)全部由地方財(cái)政承擔(dān)，中央財(cái)政對(duì)中、西部地區(qū)給與適度補(bǔ)貼�？蓪⑥r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)分為納費(fèi)型養(yǎng)老與非納費(fèi)型養(yǎng)老兩種。納費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由國家、集體、個(gè)人三方籌資，標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)提高；貧困地區(qū)困難人群養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)以非納費(fèi)保險(xiǎn)為主，直接由國家財(cái)政為農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　3、健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理制度。提高基金統(tǒng)籌層次，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理，縣級(jí)核算的模式。制定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的各項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金實(shí)行專戶存儲(chǔ)、專戶管理、�？顚Ｓ�。同時(shí)，還要建立嚴(yán)格的監(jiān)督審核制度，國家審計(jì)部門要定期對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金進(jìn)行檢查，保障農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，切實(shí)杜絕基金的擠占、挪用現(xiàn)象。

　　4、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)、人員工資等費(fèi)用應(yīng)明確由政府財(cái)政承擔(dān)；在基金的運(yùn)營上，要實(shí)行行政管理與基金運(yùn)營相分離、堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)營的原則，通過市場(chǎng)化公開招標(biāo)的方式選擇專業(yè)的基金管理公司負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。投資時(shí)應(yīng)進(jìn)行多元化組合投資運(yùn)營，如購買國家債券、企業(yè)債券、參與國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等，提高基金運(yùn)營效率和收益率。與此同時(shí)，建立投資風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，由政府提供投資風(fēng)險(xiǎn)的最終擔(dān)保。