長江是中華民族的生命河，是中華民族發(fā)展的重要支撐，也是連接絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的重要紐帶，在我國經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。習近平總書記指出“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”。中共中央政治局審議通過了《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，對長江經(jīng)濟帶發(fā)展作出明確部署。

　　為全面貫徹落實中央決策部署，將長江流域的治理、開發(fā)、保護各項事業(yè)推上法治化軌道，建議盡快制定《長江保護法》，全面規(guī)范和調(diào)整長江流域管理中的各種水事行為和關系，系統(tǒng)地解決流域管理中的諸多矛盾和問題。

　　一、制定《長江保護法》的必要性

　　一是迫切需要通過立法協(xié)調(diào)長江流域日趨復雜的功能沖突與多元利益沖突。隨著國家“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶建設的實施，水資源的功能日趨復雜多樣，經(jīng)濟、社會與環(huán)境功能之間的競爭加劇，不同功能的多元利益沖突將不斷升級。因此，迫切需要制定《長江保護法》，通過梳理與平衡長江流域經(jīng)濟和社會發(fā)展中的多種功能以及依附其上的多元利益關系，確定不同類型法律權利的優(yōu)先位序，建立權利沖突調(diào)整的基本規(guī)則和具體制度，提供系統(tǒng)的制度性方案。

　　二是迫切需要通過立法建立長江流域生態(tài)安全的硬約束，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的綠色循環(huán)低碳發(fā)展。近年來，長江流域總體抗災能力顯著提升，但局部洪澇、干旱災害頻發(fā)，防洪抗旱仍是長江的心腹之患；長江水質(zhì)雖然總體良好，但局部水質(zhì)、水生態(tài)環(huán)境有惡化趨勢；水污染與水土流失也嚴重威脅到流域生態(tài)安全。黨中央、國務院已明確，長江經(jīng)濟帶建設，必須堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，長江生態(tài)環(huán)境只能優(yōu)化不能惡化，涉及長江的一切經(jīng)濟活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提。因此，迫切需要制定《長江保護法》，為建立長江流域生態(tài)安全的硬約束，為打造中國新經(jīng)濟支撐帶提供法治保障。

　　三是迫切需要通過立法解決長江流域生態(tài)環(huán)境保護的特殊性問題。當前，長江上游部分支流水能資源開發(fā)利用無序；中下游河道非法采砂、占用水域岸線、灘涂圍墾等行為時有發(fā)生；河口地區(qū)咸潮入侵現(xiàn)象有所加劇，海水倒灌和灘涂利用速度加快；大量跨流域引調(diào)水工程的實施，流域內(nèi)用水、流域與區(qū)域用水矛盾日益突出；不合理的開發(fā)利用造成局部區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量降低、水生態(tài)系統(tǒng)受損、水土流失加劇、地質(zhì)災害加劇、重要濕地萎縮、水污染風險源增多。面對上述特殊性問題，迫切需要制定《長江保護法》，建立流域防洪減災風險化解、水資源節(jié)約和配置與調(diào)度、水能資源有序開發(fā)利用、河湖空間管制、水生態(tài)環(huán)境保護與修復等法律制度，從全流域的高度明確規(guī)定相關各方在流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護工作中的地位、作用、責任、義務和利益，明確執(zhí)法主體和管理權限。

　　四是迫切需要通過立法強化長江流域綜合管理，完善水資源管理體制機制。目前長江流域管理體制機制上條塊分割、部門分割依然存在。流域治理手段缺乏，水資源市場化配置、信息共享、風險控制、利益補償、公眾參與、監(jiān)督檢查機制等還需要大力培植，流域綜合治理技術能力還比較薄弱，迫切需要制定《長江保護法》，完善流域綜合管理的體制機制，正確處理流域管理與行政區(qū)域管理和行業(yè)管理之間的關系，實現(xiàn)流域綜合管理目標。

　　二、制定《長江保護法》的可行性

　　一是近年來黨中央、國務院在全國主體功能區(qū)劃、加快水利改革發(fā)展、實行最嚴格水資源管理制度、加快推進生態(tài)文明建設、生態(tài)文明體制改革、水污染防治行動計劃等方面出臺了一系列綱領性文件，為制定《長江保護法》提供了政策支持。

　　二是黨的十八大提出了“加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制”的要求；《國務院關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》要求“順應自然，保育生態(tài)，強化長江水資源保護和合理利用”；這些為制定《長江保護法》奠定了理論基礎，指明了方向。

　　三是黨的十八屆五中全會提出了“四個全面”戰(zhàn)略布局和創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，新《環(huán)境保護法》的頒布提供了新的環(huán)保理念，確立了環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展的新原則，制訂了一系列最嚴格的新制度，為在新時期生態(tài)文明建設整體性、協(xié)調(diào)性思維下制定《長江保護法》，以法律規(guī)范長江治理開發(fā)與保護，創(chuàng)造了良好的立法環(huán)境和輿論支持。

　　四是現(xiàn)有水法律法規(guī)和立法前期研究成果，為制定《長江保護法》提供了有力保障。

　　五是國內(nèi)外已有的立法實踐提供的示范和借鑒，已有的流域管理經(jīng)驗提供的重要支持，都為《長江保護法》的制定提供了良好的條件。

　　綜上所述，長江流域立法是長江經(jīng)濟帶發(fā)展的法治基礎和法治保障。目前《水法》《防洪法》《河道管理條例》等法律法規(guī)的有關制度是針對全國的一般情況設定的，難以完全解決長江流域的特殊水問題。2016年以來，水利部已經(jīng)啟動了《長江保護法》前期研究工作。在此基礎上，建議：盡快將《長江保護法》列入十三屆全國人大五年立法規(guī)劃和國務院立法工作計劃。